最近幾十年來(lái)，一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)變遷特別是人口、家庭結(jié)構(gòu)變化，使得家庭照顧老年人的能力和功能在逐漸弱化。在這種情況下，國(guó)家應(yīng)在積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略框架下，研究、制定并實(shí)施適宜的社會(huì)政策有效支持家庭照顧老年人的能力建設(shè)以及可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建居家養(yǎng)老友好型家庭支持政策體系。具體的政策接口是，一方面，營(yíng)造良好的家庭養(yǎng)老環(huán)境，另一方面，面向居家老年人以及家庭照顧者這兩類政策目標(biāo)群體，從時(shí)間、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)、技術(shù)、就業(yè)等多個(gè)維度給予必要支持。

一、問題的提出：如何以社會(huì)政策轉(zhuǎn)型有效回應(yīng)中國(guó)人口轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變持續(xù)行進(jìn)，人口正接近規(guī)模停止增長(zhǎng)的階段，并進(jìn)入更加劇烈深刻的年齡結(jié)構(gòu)變動(dòng)期，人口主要矛盾正由總量壓力轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。其中，人口年齡中位數(shù)增加所引致的人口老齡化就是中國(guó)所面臨的重大的人口結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)?！吨腥A人民共和國(guó)2021年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年65歲及以上人口比重達(dá)到14.2%，標(biāo)志著中國(guó)已經(jīng)正式由“老齡化社會(huì)”進(jìn)入到“老齡社會(huì)”① ，面臨的人口老齡化形勢(shì)日益嚴(yán)峻，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行全領(lǐng)域、社會(huì)建設(shè)各環(huán)節(jié)、社會(huì)文化多方面乃至國(guó)家綜合實(shí)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力受到的影響都將更加直接和強(qiáng)烈。

事實(shí)上，人口老齡化是中國(guó)進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)所面臨的最突出的發(fā)展現(xiàn)實(shí)之一，并且將貫穿于社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)的全過(guò)程。在中國(guó)如期全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，新中國(guó)成立后第一次出生高峰期（1950—1958年）形成的人口隊(duì)列已經(jīng)步入老年期；到2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化目標(biāo)時(shí)點(diǎn)前后，中國(guó)第二次出生高峰期（1962—1975年）形成的人口隊(duì)列將逐漸步入老年期；到2050年全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)目標(biāo)時(shí)點(diǎn)前后，中國(guó)第三次出生高峰期（1981—1994年）形成的人口隊(duì)列將逐漸步入老年期。因此，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家進(jìn)程中，中國(guó)必須盡快建立和完善積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的制度安排和政策儲(chǔ)備。

然而，當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政策體系存在的結(jié)構(gòu)性失衡，難以回應(yīng)“人口老齡化”轉(zhuǎn)變的長(zhǎng)期挑戰(zhàn)。一是收入維持/現(xiàn)金保障與社會(huì)服務(wù)/服務(wù)保障之間的失衡。老年收入風(fēng)險(xiǎn)保障（養(yǎng)老金為主）占據(jù)中國(guó)社會(huì)保障支出的相當(dāng)部分，而緩解家庭照顧負(fù)擔(dān)、提高老年人生活品質(zhì)的家庭支持政策總體上采取了社會(huì)救助的政策思維，僅聚焦于低收入群體且維持在較低水平。政策項(xiàng)目設(shè)計(jì)的失衡，使得社會(huì)政策所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)功能失衡。相對(duì)完善的收入風(fēng)險(xiǎn)保障政策使得個(gè)體不再依靠家庭以及就業(yè)單位也能維持一定的生活水準(zhǔn)，這導(dǎo)致部分群體的婚育行為激勵(lì)減弱：由于不需要依靠家庭和子女獲得收入風(fēng)險(xiǎn)保障，許多人會(huì)選擇不結(jié)婚或晚結(jié)婚，以及晚生育、少生育、不生育。與此同時(shí)，普通家庭實(shí)際上無(wú)法從社會(huì)政策獲得老年人照顧、病殘照護(hù)的有效支持，照顧老年人的成本全部由家庭承擔(dān)時(shí)，多數(shù)家庭可能不得不選擇少生孩子，或者降低老年人的實(shí)際生活質(zhì)量。這種結(jié)構(gòu)性失衡及其加劇，無(wú)助于有效調(diào)節(jié)針對(duì)個(gè)人的婚、育激勵(lì)，也無(wú)法從長(zhǎng)遠(yuǎn)應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)。

二是家庭照顧服務(wù)需要者與家庭照顧服務(wù)提供者之間的失衡。在有限的老年長(zhǎng)期照護(hù)家庭支持政策實(shí)踐以及當(dāng)前的家庭支持政策討論中，老年人的生活品質(zhì)被當(dāng)作唯一的政策焦點(diǎn)，而忽視了家庭支持政策的第二類目標(biāo)群體——家庭照顧服務(wù)提供者。一方面，不少家庭支持政策總體持社會(huì)救助的政策思路，遲于向普通家庭提供普惠性的社會(huì)服務(wù)，實(shí)際上將老年人照顧責(zé)任家庭化。在中國(guó)當(dāng)前的家庭性別分工實(shí)踐中，照顧責(zé)任的家庭化往往導(dǎo)致家庭照顧服務(wù)的女性化。這將對(duì)女性家庭成員的就業(yè)和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)利產(chǎn)生不利影響。另一方面，在諸如長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等公共化的社會(huì)服務(wù)政策討論與地方創(chuàng)新中，待遇給付以老年人為主，卻忽視了對(duì)家庭照顧服務(wù)提供者尤其是提供照護(hù)服務(wù)的女性（配偶、兒媳等）的支持。這種失衡的待遇給付策略，導(dǎo)致女性勞動(dòng)力由于需要照顧家庭而無(wú)法充分地從事市場(chǎng)化、有酬性工作。人口老齡化的長(zhǎng)遠(yuǎn)影響之一，是勞動(dòng)力有效供給數(shù)量的減少。家庭支持政策如何幫助女性平衡好工作與家庭，以提高女性的有效勞動(dòng)參與率，應(yīng)對(duì)勞動(dòng)力供給的長(zhǎng)遠(yuǎn)危機(jī)，正變得越來(lái)越重要。

因此，中國(guó)應(yīng)在實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略的具體政策語(yǔ)境中，以居家養(yǎng)老友好為指向，構(gòu)建面向家庭照顧服務(wù)供需雙方的中國(guó)特色家庭支持政策體系。

二、支持還是替代：家庭養(yǎng)老支持政策議題背后的理論邏輯

家庭是社會(huì)成員福利最重要的提供者。從世界范圍來(lái)看，家庭承擔(dān)了幾乎90%的照料、輔導(dǎo)、教育、兒童保護(hù)、健康照顧和治安管理工作。[1]隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的推進(jìn)，家庭傳統(tǒng)的社會(huì)保障功能在逐漸弱化，由普遍的家庭問題轉(zhuǎn)化而來(lái)的社會(huì)性問題開始增多，政府不得不正式介入并建立一些社會(huì)政策來(lái)彌補(bǔ)家庭功能的不足、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

20世紀(jì)70年代以后，在西方發(fā)達(dá)國(guó)家中，曾經(jīng)長(zhǎng)期被視為穩(wěn)定不變的家庭發(fā)生了劇烈變遷：家庭規(guī)模日益小型化，離婚率不斷攀升，女性就業(yè)比例提高，以及未婚同居、“空巢家庭”、“單親家庭”等非傳統(tǒng)意義的家庭形態(tài)和問題不斷出現(xiàn)。家庭形態(tài)的多樣化引發(fā)了一系列社會(huì)問題及對(duì)應(yīng)的政策需求，如空巢家庭的綜合照料問題，并要求各國(guó)政府對(duì)此作出響應(yīng)。類似家庭結(jié)構(gòu)和形態(tài)的變遷在同期中國(guó)也開始出現(xiàn)。穩(wěn)定的低生育水平、快速的人口老齡化、大規(guī)模的人口遷移、不斷提升的工業(yè)化和城市化水平，無(wú)不沖擊著作為社會(huì)組織最基本單元的家庭，共同促使中國(guó)家庭結(jié)構(gòu)趨向小型化、核心化，進(jìn)而使得家庭對(duì)老年人的照顧能力和功能逐漸弱化。

與此同時(shí)，在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，中國(guó)的家庭政策仍主要采取社會(huì)救助的政策思路，即將重點(diǎn)放在問題家庭以及失去家庭依托的弱勢(shì)群體，如城市的“三無(wú)對(duì)象”和農(nóng)村的“五保戶”等。在大多數(shù)情況下，社會(huì)成員必須首先依靠家庭來(lái)滿足其生存與發(fā)展需要，政府和社會(huì)只有在家庭出現(xiàn)大范圍的危機(jī)或困難時(shí)才會(huì)以應(yīng)急的方式加以干預(yù)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)對(duì)家庭保障功能的強(qiáng)調(diào)與日俱增，有家庭和個(gè)人參與其中的“責(zé)任共擔(dān)”逐漸成為多層次社會(huì)保障體系建設(shè)的主導(dǎo)思想。但是，在政策實(shí)踐中，中國(guó)卻不僅缺少對(duì)普通家庭普遍而形式多樣的支持，而且還在一定程度上忽略了家庭變遷導(dǎo)致其脆弱性提高的事實(shí)，忽視了家庭在養(yǎng)老方面需要付出的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)成本，將老年人照顧責(zé)任家庭化。正式的家庭支持制度的缺失已使中國(guó)家庭面臨許多發(fā)展困境，家庭發(fā)展的乏力給人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展乃至現(xiàn)代社會(huì)的正常運(yùn)作帶來(lái)不小挑戰(zhàn)。因此，中國(guó)亟待構(gòu)建居家養(yǎng)老家庭支持政策。也就是說(shuō)，應(yīng)從戰(zhàn)略發(fā)展的角度向家庭提供各種居家養(yǎng)老支持，以激勵(lì)其承擔(dān)居家養(yǎng)老責(zé)任的意愿和能力，而不只是簡(jiǎn)單地將責(zé)任轉(zhuǎn)移給家庭。

不過(guò)，任何在家庭以外建立起來(lái)的正規(guī)的社會(huì)保護(hù)制度都只是在不同程度上、以不同的方式來(lái)分擔(dān)而不是取代家庭的功能和責(zé)任。[3]對(duì)家庭功能和責(zé)任的理解，即家庭和政府、社區(qū)及其他社會(huì)制度應(yīng)該如何分擔(dān)提供福利的責(zé)任，一直是影響社會(huì)政策發(fā)展變化的最重要的因素。因此，社會(huì)政策發(fā)展演變的過(guò)程，從某種意義上說(shuō)，也是對(duì)政府—家庭責(zé)任分配關(guān)系不斷進(jìn)行界定調(diào)整的過(guò)程。在人口快速老齡化背景下，構(gòu)建中國(guó)居家養(yǎng)老家庭支持政策，應(yīng)當(dāng)致力于“支持和引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代家庭發(fā)展”，即在繼承優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的基礎(chǔ)上合理引導(dǎo)現(xiàn)代家庭承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任，并“有效支持現(xiàn)代家庭的能力建設(shè)及可持續(xù)發(fā)展”，在超越傳統(tǒng)局限性的同時(shí)注重傳統(tǒng)的延續(xù)性。

三、家庭養(yǎng)老支持政策體系：面向家庭照顧服務(wù)供需雙方的全面建構(gòu)

總的來(lái)說(shuō)，構(gòu)建居家養(yǎng)老友好型家庭支持政策，應(yīng)從三個(gè)方面著手：一是營(yíng)造良好的家庭養(yǎng)老社會(huì)環(huán)境；二是完善面向家庭照顧需要者的家庭養(yǎng)老支持政策；三是建立面向家庭照顧提供者的家庭養(yǎng)老支持政策。

（一）營(yíng)造良好的家庭養(yǎng)老社會(huì)環(huán)境

“天下之本在國(guó)，國(guó)之本在家”。家庭是社會(huì)的基本細(xì)胞，也是養(yǎng)老的第一居所。居家養(yǎng)老是絕大多數(shù)老年人的共同意愿，家庭提供的生活照料、精神慰藉、親情關(guān)愛等帶著“親情溫度”的養(yǎng)老服務(wù)是任何其他養(yǎng)老方式都難以替代的。因此，營(yíng)造良好的家庭養(yǎng)老社會(huì)環(huán)境是構(gòu)建居家養(yǎng)老友好型家庭支持政策體系的重要內(nèi)容。

褒揚(yáng)敬親孝老等傳統(tǒng)美德。習(xí)近平總書記指出，“中華民族自古以來(lái)就重視家庭、重視親情。家和萬(wàn)事興、天倫之樂、尊老愛幼、賢妻良母、相夫教子、勤儉持家等，都體現(xiàn)了中國(guó)人的這種觀念”。[4]褒揚(yáng)敬親孝老等傳統(tǒng)美德，一是要將關(guān)愛老年人從道德層面提升到國(guó)家政策層面，為家庭養(yǎng)老營(yíng)造良好的政策環(huán)境。引導(dǎo)全社會(huì)積極看待老齡社會(huì)、老年人和老年生活，[5]積極弘揚(yáng)“百善孝為先”“養(yǎng)親”“敬親”“送親”和尊老敬老、愛老孝老的中華傳統(tǒng)美德和感恩思想；把弘揚(yáng)敬親孝老納入社會(huì)主義核心價(jià)值觀宣傳教育，將其升華為“尊老敬老”的社會(huì)公德并落實(shí)到職業(yè)道德和個(gè)人品德中，建設(shè)具有民族特色、時(shí)代特征的敬親孝老文化；面向社會(huì)廣泛開展人口老齡化國(guó)情教育，加強(qiáng)大眾全生命周期養(yǎng)老準(zhǔn)備教育，加強(qiáng)對(duì)青少年群體的敬老愛老助老文化教育，引導(dǎo)人們自覺承擔(dān)家庭責(zé)任、樹立良好家風(fēng)、促進(jìn)老少和順。

二是弘揚(yáng)和革新孝道文化，為家庭養(yǎng)老營(yíng)造良好的文化氛圍。一方面，弘揚(yáng)孝道文化、鼓勵(lì)家庭成為養(yǎng)老主體，并將原為家庭養(yǎng)老理論淵源的孝道文化，從一種“老吾老”的家庭倫理上升為一種“以及人之老”的社會(huì)倫理，為社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)供給提供文化支撐，促成家庭養(yǎng)老與社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)相互協(xié)同、共同破解居家養(yǎng)老困局。另一方面，結(jié)合時(shí)代精神對(duì)傳統(tǒng)孝道文化進(jìn)行創(chuàng)造性固本與開新，協(xié)調(diào)好家庭中青年一代和老年一代的權(quán)利和機(jī)會(huì)，合理調(diào)整代際關(guān)系。在代際關(guān)系具體處理上，則要強(qiáng)調(diào)子女“孝敬”與父母“慈愛”相輔相成，實(shí)現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相稱；強(qiáng)調(diào)子女對(duì)父母的“孝敬”應(yīng)出乎情源自愛，完全自覺自律；強(qiáng)調(diào)把握現(xiàn)代社會(huì)老年人需求的時(shí)代變化，注重養(yǎng)身更養(yǎng)心，重視讓老年人獲得精神慰藉；強(qiáng)調(diào)平衡不同代家庭成員之間的權(quán)益，不同時(shí)段各自側(cè)重，實(shí)現(xiàn)家庭內(nèi)互助互利共享。[6]

三是依法保障老年人合法權(quán)益，為家庭養(yǎng)老營(yíng)造良好的法治氛圍。褒揚(yáng)敬親孝老等傳統(tǒng)美德，還要貫徹落實(shí)老年人權(quán)益保障法，落實(shí)好老年優(yōu)待政策，實(shí)施好老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目，健全好老年監(jiān)護(hù)制度，維護(hù)好老年人合法權(quán)益，依法打擊欺老虐老行為，讓老年人共享改革發(fā)展成果、安享幸福晚年。

推進(jìn)居家環(huán)境適老化改造。如果說(shuō)褒揚(yáng)敬親孝老等傳統(tǒng)美德是為老年人營(yíng)造良好的家庭養(yǎng)老“軟環(huán)境”，那么，對(duì)居家環(huán)境進(jìn)行適老化改造則旨在為他們營(yíng)造良好的家庭養(yǎng)老“硬環(huán)境”。居家環(huán)境的適老化茲事體大，關(guān)系到老年人的生命安全和身體健康，對(duì)于更好發(fā)揮家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)性作用具有重要影響。從國(guó)內(nèi)外已有實(shí)踐來(lái)看，居家環(huán)境的適老化改造被證明是提升老年人居家生活質(zhì)量的重要途徑。一些適老化改造措施，如在衛(wèi)生間安裝扶手、對(duì)室內(nèi)地面做防滑處理、為老年人安裝緊急呼叫器等，能夠?yàn)槔夏耆司蛹疑钐峁┖艽蟊憷?。目前，“老人住老房”“住房不適老”等現(xiàn)象在中國(guó)比較突出，老年人居家環(huán)境適老化改造勢(shì)在必行。之前，中國(guó)僅針對(duì)納入分散供養(yǎng)的特困人員和建檔立卡貧困人口中的高齡、失能、殘疾老年人家庭實(shí)施居家環(huán)境適老化改造，整體受益面較為狹窄，并且沒有充分調(diào)動(dòng)家庭成員的主動(dòng)性。近年來(lái)，中國(guó)出臺(tái)了多項(xiàng)關(guān)于適老化改造的政策文件，居家環(huán)境適老化改造的頂層設(shè)計(jì)逐漸明晰。與此同時(shí)，各地陸續(xù)出臺(tái)細(xì)化方案，將其列入民生實(shí)事項(xiàng)目加速推進(jìn)，居家環(huán)境適老化改造正在從“試點(diǎn)探索期”進(jìn)入“廣泛實(shí)踐期”。

未來(lái)，推進(jìn)居家環(huán)境適老化改造，要圍繞小區(qū)環(huán)境、公共空間、套內(nèi)空間、建筑設(shè)備與設(shè)施，從老年人的生理、心理和行為特征出發(fā)，以不同生活場(chǎng)景為牽引，針對(duì)不同類型的老年人群及其差異化的日常生活需求，按照“基礎(chǔ)保底”和“自愿選擇”的原則，由專業(yè)團(tuán)隊(duì)基于專業(yè)經(jīng)驗(yàn)，確定具體改造事項(xiàng)、為老年人提供相應(yīng)的設(shè)計(jì)選項(xiàng)，提出更具實(shí)用性、針對(duì)性和個(gè)性化的居家環(huán)境適老化改造方案，避免“一刀切”，真正為老年人打造一個(gè)舒適、安全、適老的家。

（二）完善面向家庭照顧需要者的家庭養(yǎng)老支持政策

在實(shí)踐中，家庭照顧需要者——居家老年人期望的家庭養(yǎng)老支持政策主要包括經(jīng)濟(jì)支持、服務(wù)支持、技術(shù)支持等三個(gè)方面：

經(jīng)濟(jì)支持。老年人居家生活，不論是獲得基本生活保障還是接受社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)，都需要有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)來(lái)源。目前，伴隨著城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全覆蓋，老年人在自身積蓄以及其他收入來(lái)源之外均能按月領(lǐng)取一筆數(shù)額不等的養(yǎng)老金。但是，由于老年人口中80歲及以上高齡老年人規(guī)模較大及老年女性比重較高，中國(guó)不僅需要考慮養(yǎng)老金給付時(shí)間延長(zhǎng)的問題，而且還需要考慮如何更好保障這些老年群體的基本生活，從制度層面對(duì)老年人實(shí)施經(jīng)濟(jì)支持，確保他們的生活水準(zhǔn)不降低，以減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。[7]

具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)建立養(yǎng)老保障與社會(huì)救助協(xié)同機(jī)制，為老年人特別是低收入老年群體提供可靠的養(yǎng)老保障。一是發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。[8]借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立由國(guó)民基礎(chǔ)年金、職業(yè)年金與個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的三支柱模式，并逐步提高第二支柱比重。具體而言，就是打破目前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分設(shè)的局面，對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行國(guó)民基礎(chǔ)年金改革。依靠國(guó)家稅收供款，建立覆蓋全體國(guó)民、?；厩宜饺珖?guó)統(tǒng)一的國(guó)民基礎(chǔ)年金，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，實(shí)現(xiàn)各類基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在基礎(chǔ)養(yǎng)老金上的統(tǒng)一和統(tǒng)籌，體現(xiàn)普惠公平和政府有限責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，確立養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的多層次構(gòu)造，針對(duì)幾類不同人群推行職業(yè)年金制度，同時(shí)大力發(fā)展個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)。在實(shí)現(xiàn)路徑上，可以將現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的個(gè)人賬戶與統(tǒng)籌賬戶徹底剝離，將統(tǒng)籌賬戶發(fā)展為現(xiàn)收現(xiàn)付的國(guó)民基礎(chǔ)年金，資金主要來(lái)自企業(yè)（單位）繳稅，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌；將其中的個(gè)人賬戶改造為職業(yè)年金賬戶，推進(jìn)職業(yè)年金制度的普遍實(shí)施。二是根據(jù)人口老齡化形勢(shì)，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行必要的參量改革，設(shè)計(jì)并保持適度水平的養(yǎng)老金替代率，為老年人提供充足的經(jīng)濟(jì)保障；適應(yīng)激勵(lì)式彈性退休政策需要在基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法中嵌入待遇調(diào)整機(jī)制，對(duì)在延遲后的法定退休年齡前退休的情形（法律規(guī)定可以提前退休的情況除外）扣減部分養(yǎng)老金、推遲退休則增發(fā)部分養(yǎng)老金。三是建立最低養(yǎng)老金制度等低收入老年群體收入保護(hù)機(jī)制、完善高齡津貼制度，增加低收入退休人員以及高齡老年人的養(yǎng)老金待遇，有效降低老年貧困風(fēng)險(xiǎn)。四是盡快建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，為居家老年人接受社會(huì)化的專業(yè)護(hù)理服務(wù)提供可靠資金來(lái)源，避免老年人因養(yǎng)老金水平低而無(wú)法享受必要的護(hù)理服務(wù)。五是建立老年社會(huì)救助制度，專門面向低收入、失能半失能老年群體提供生活補(bǔ)貼及護(hù)理補(bǔ)貼，為他們的基本生活保障提供一道切實(shí)有效的兜底性安全網(wǎng)。

服務(wù)支持。對(duì)于選擇居家養(yǎng)老的老年人，除了提供經(jīng)濟(jì)支持，還應(yīng)結(jié)合老年人實(shí)際需求，提供生活照料、家政服務(wù)、健康維護(hù)、心理支持等方面的服務(wù)支持。一般來(lái)說(shuō)，隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人對(duì)日常生活照料的需求日益提高。但是，城鄉(xiāng)部分空巢、留守、高齡、失能老年人普遍缺乏日常生活照料，其對(duì)生產(chǎn)的關(guān)注遠(yuǎn)勝于對(duì)自身衣食住行的關(guān)注。關(guān)于生活照料支持，一方面，應(yīng)充分發(fā)揮居（村）民委員會(huì)扎根一線、熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，做好信息摸查、定期探訪、重點(diǎn)幫扶、督促子女履行贍養(yǎng)義務(wù)等工作，特別是要做好空巢、留守、高齡、失能老年人及時(shí)發(fā)現(xiàn)、動(dòng)態(tài)掌握工作；另一方面，通過(guò)政策保障、資金支持、完善服務(wù)、激勵(lì)表彰等方式鏈接社會(huì)組織、社會(huì)工作者、志愿者等資源積極參與，建立城鄉(xiāng)空巢、留守、高齡、失能老年人居家社區(qū)探訪制度，完善定期巡訪措施，并為居家老年人提供部分生活照料服務(wù)。同時(shí)，對(duì)于有生活自理能力的老年人，還需要依托醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)等對(duì)其開展技能培訓(xùn)，提高他們的自我照顧能力。

隨著年齡的增長(zhǎng)，老年人勝任日常清掃、收拾整理、洗衣做飯等必需的家務(wù)勞動(dòng)的能力日漸降低，相應(yīng)地，對(duì)社會(huì)化家政服務(wù)的需求也日益增加。在家政服務(wù)支持方面，應(yīng)以社區(qū)為平臺(tái)，整合區(qū)域內(nèi)各種服務(wù)資源，為普通居家老年人提供平價(jià)的家政服務(wù)，并為城鄉(xiāng)空巢、留守、高齡、失能老年人提供義務(wù)性或低償?shù)谋?、助餐等服?wù)。

健康維護(hù)支持也是家庭養(yǎng)老支持中的核心內(nèi)容之一，其目的是提高老年人生活質(zhì)量，減少其因衰老帶來(lái)的疾病，并使慢性疾病得到治療和康復(fù)，以延長(zhǎng)老年人社會(huì)參與的時(shí)間。根據(jù)老年人健康狀況不同，健康維護(hù)支持的側(cè)重點(diǎn)也有所不同：對(duì)于健康老年人，側(cè)重于提供健康促進(jìn)、疾病預(yù)防等方面的服務(wù)支持；對(duì)于患有慢性病的老年人，社區(qū)應(yīng)為其建立健康檔案，側(cè)重于提供慢病管理服務(wù)支持；對(duì)處于疾病恢復(fù)期、需要居家康復(fù)的老年人，應(yīng)為其提供上門康復(fù)服務(wù)支持；對(duì)于部分功能殘疾、需要長(zhǎng)期照護(hù)的居家老年人，則側(cè)重于提供長(zhǎng)期康復(fù)和醫(yī)療護(hù)理等方面的服務(wù)支持。

一些空巢、留守、高齡、失能老年人，因親情缺失、交際單調(diào)、文化貧乏等導(dǎo)致孤獨(dú)感、失落感、焦慮感，心理壓力較大。同時(shí)，老年婚姻問題也開始顯現(xiàn)，部分農(nóng)村留守老年人甚至?xí)霈F(xiàn)悲觀厭世情緒和自殺傾向。因此，家庭養(yǎng)老支持還應(yīng)當(dāng)包括心理支持方面的內(nèi)容。在心理支持方面，則是依托社區(qū)和行政村醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)或其他專業(yè)社會(huì)組織對(duì)居家老年人開展針對(duì)性的心理疏導(dǎo)與治療服務(wù)，緩解他們的心理壓力，并增進(jìn)其身心健康。

技術(shù)支持。在家庭養(yǎng)老支持中，來(lái)自技術(shù)方面的支持是重要內(nèi)容?？萍紕?chuàng)新在其中大有可為：借助護(hù)理照料、生活輔助、功能代償增進(jìn)等方面老年輔助科技產(chǎn)品，為老年人功能退化缺損提供智能科技代償，輔助、替代人力照護(hù)，以技術(shù)創(chuàng)新增進(jìn)老齡群體的社會(huì)參與；借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、可穿戴、云計(jì)算等新一代信息技術(shù)，為居家老年人提供高科技的智慧養(yǎng)老技術(shù)設(shè)備，如智能手環(huán)、一鍵呼叫器、跌倒探測(cè)、急救拉繩、生命體征監(jiān)護(hù)等，將其與醫(yī)護(hù)中心和子女的手機(jī)聯(lián)網(wǎng)，為居家養(yǎng)老提供全方位的技術(shù)支持；發(fā)展以主動(dòng)健康技術(shù)為引領(lǐng)的信息化老年健康服務(wù)（如慢性病智能綜合管理、遠(yuǎn)程智慧醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等），建設(shè)基于循證醫(yī)學(xué)的持續(xù)性健康維護(hù)和干預(yù)體系，服務(wù)于居家老年人的疾病預(yù)防、功能完善以及健康壽命延長(zhǎng)。

需要指出的是，在促進(jìn)數(shù)字技術(shù)與養(yǎng)老服務(wù)深度融合，為居家養(yǎng)老賦能的同時(shí)，還需要考慮如何幫助老年人填平“數(shù)字鴻溝”、越過(guò)“數(shù)字陷阱”，營(yíng)造善待老年人的數(shù)字生態(tài)。一方面，要以老年人需求為出發(fā)點(diǎn)、以老年人體驗(yàn)為落腳點(diǎn)，加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，開發(fā)出更多智能化適老產(chǎn)品和服務(wù)，促進(jìn)智能技術(shù)有效推廣應(yīng)用。同時(shí)，在產(chǎn)品技術(shù)迭代升級(jí)時(shí)進(jìn)行更多的“適老化”改造，既追求“技術(shù)的先進(jìn)性”，又不忘“操作的友好性”，將智能技術(shù)融入居家養(yǎng)老生活日常，不斷優(yōu)化細(xì)節(jié)。另一方面，鼓勵(lì)應(yīng)用平臺(tái)打造老年人手機(jī)專用模塊，通過(guò)設(shè)置過(guò)濾、提醒等功能，將一些詐騙信息和病毒軟件攔截在外；引導(dǎo)手機(jī)廠家推出親情守護(hù)模式，讓家人可以遠(yuǎn)程刪掉垃圾短信、終止誘騙支付等。

（三）建立面向家庭照顧提供者的家庭養(yǎng)老支持政策

由于社會(huì)化老年照料服務(wù)的費(fèi)用較高且城鄉(xiāng)分布極不平衡，并非所有老年人都能獲得機(jī)構(gòu)照料，家庭依然是中國(guó)老年人最重要的照顧場(chǎng)所。事實(shí)上，家庭成員也是老年人的最佳照顧者?；诜床肛?zé)任與感恩心理，家庭成員可以為老年人提供最無(wú)微不至的長(zhǎng)期照護(hù)。但是，由于老年長(zhǎng)期照護(hù)具有時(shí)間長(zhǎng)、壓力大、難度高、要求多等特點(diǎn)，家庭成員若在缺少必要外部支持的情況下長(zhǎng)期獨(dú)立從事此項(xiàng)工作，極易導(dǎo)致家庭照顧者出現(xiàn)精神壓力過(guò)大、健康負(fù)荷過(guò)重、經(jīng)濟(jì)無(wú)法承擔(dān)等問題。因此，家庭照顧者自身也需要來(lái)自社會(huì)的“照顧”和支持，以利于家庭養(yǎng)老能力建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，具體包括：

時(shí)間支持。在有條件的地區(qū)，探索建立子女護(hù)理照料假制度，鼓勵(lì)用人單位支持子女帶薪照顧病中的父母，幫助他們平衡好工作與家庭的關(guān)系。[9]對(duì)于子女護(hù)理照料假，獨(dú)生子女和非獨(dú)生子女在休假天數(shù)上可以有區(qū)別。例如，福建省出臺(tái)的《老年人權(quán)益保障條例》規(guī)定，獨(dú)生子女的父母年滿60周歲、患病住院期間，用人單位應(yīng)支持子女進(jìn)行照料并給予每年不超過(guò)10天的護(hù)理假期，護(hù)理假期內(nèi)工資福利待遇不變。杭州市則將“子女護(hù)理照料假”享受范圍擴(kuò)大到非獨(dú)生子女。

經(jīng)濟(jì)支持。除了加大對(duì)贍養(yǎng)老人的個(gè)人所得稅專項(xiàng)扣除力度、提高稅前扣除額度標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)從以下兩個(gè)方面對(duì)家庭照顧者給予經(jīng)濟(jì)支持：一是建立家庭發(fā)展津貼制度。對(duì)履行老年人贍養(yǎng)責(zé)任與義務(wù)的家庭在子女教育、繼續(xù)學(xué)習(xí)、技能培訓(xùn)、付費(fèi)型養(yǎng)老服務(wù)等方面給予一定的津貼支持。二是建立家庭照顧者津貼制度。對(duì)長(zhǎng)期照料失能、久病父母或長(zhǎng)輩親屬、鄰里長(zhǎng)輩達(dá)一定年限(如3年或5年)的年輕人給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼或一次性獎(jiǎng)勵(lì)等。三是為家庭照顧者購(gòu)買市場(chǎng)替代服務(wù)提供適當(dāng)?shù)闹С郑缃o予免稅、補(bǔ)貼、優(yōu)惠券等。

服務(wù)支持。針對(duì)家庭照顧者的服務(wù)性支持，主要包括：一是提供“替代性照顧服務(wù)”。鼓勵(lì)服務(wù)資源豐富的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和社區(qū)照料中心定期或在其有需要時(shí)，以無(wú)償或低償日托服務(wù)的形式為長(zhǎng)期照料老年人的家庭成員提供臨時(shí)性替代服務(wù)，讓身心俱疲、精神壓抑、無(wú)法處理其他事務(wù)的家庭成員得到“喘息”機(jī)會(huì)。這種“替代性照顧服務(wù)”或“喘息式服務(wù)”主要有三種形式：第一種是“機(jī)構(gòu)喘息式服務(wù)”，是指在街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開設(shè)專門服務(wù)床位，提供24小時(shí)專業(yè)看護(hù)。其余兩種模式分別為“居家喘息式服務(wù)”和“應(yīng)急喘息式服務(wù)”，即依托社區(qū)照料中心的居家養(yǎng)老服務(wù)員、助老義工、家政服務(wù)員、社區(qū)公益站服務(wù)員等資源為老年人提供短期上門照顧護(hù)理或?qū)嵤?yīng)急照料。政府在稅收、場(chǎng)地、技術(shù)、人力資源等方面給予相關(guān)組織一定傾斜，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)“喘息服務(wù)”提供者、志愿服務(wù)人員的技能培訓(xùn)，提升服務(wù)供給質(zhì)量。二是提供照顧技能培訓(xùn)。依托醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、專業(yè)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)，為家庭照顧者提供照料技能培訓(xùn)，提升其照料專業(yè)知識(shí)和技能，進(jìn)而提高家庭照料效率和質(zhì)量，減輕家庭照顧者的照料負(fù)擔(dān)。三是提供照料心理支持。許多調(diào)查發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)期從事強(qiáng)度高、難度大且個(gè)人生活易受干擾的老年長(zhǎng)期照護(hù)工作，極易對(duì)家庭照顧者的身心健康造成損害，讓其承受軀體上和精神上的雙重疲勞。因此，有必要依托專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)家庭照顧者開展針對(duì)性的心理疏導(dǎo)與治療服務(wù)，幫助他們緩解心理危機(jī)。四是提供信息服務(wù)支持。例如，充分利用智能物聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)以及大數(shù)據(jù)平臺(tái)向家庭照顧者實(shí)時(shí)推送老年人定位追蹤、生命體征監(jiān)測(cè)信息，讓他們能夠?qū)崟r(shí)了解老年人居家生活狀況。

就業(yè)支持。對(duì)家庭照顧者的就業(yè)支持，應(yīng)分別從農(nóng)村和城市兩個(gè)區(qū)域來(lái)進(jìn)行政策構(gòu)建：在農(nóng)村，通過(guò)推進(jìn)實(shí)施以縣城為載體的新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治以及災(zāi)后恢復(fù)重建等項(xiàng)目，加大以工代賑投入等措施，擴(kuò)大用工規(guī)模，創(chuàng)造條件讓農(nóng)村家庭照顧者“離土不離鄉(xiāng)”實(shí)現(xiàn)本地就業(yè)，或者通過(guò)創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、擔(dān)保貸款、稅收優(yōu)惠等手段，讓農(nóng)村家庭照顧者在當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)自主創(chuàng)業(yè)。這是保證父母和子女共居一處或就近居住的前提，也是增強(qiáng)家庭老年人贍養(yǎng)能力的有效途徑。對(duì)于當(dāng)?shù)責(zé)o企業(yè)的地區(qū)，通過(guò)完善公共就業(yè)服務(wù)，為農(nóng)村家庭照顧者季節(jié)性外出務(wù)工提供幫助，或者通過(guò)創(chuàng)設(shè)基層公益性崗位，增加其就業(yè)機(jī)會(huì)和工資性收入。

在城市，在堅(jiān)持“零就業(yè)家庭動(dòng)態(tài)清零”政策的同時(shí)，政府出資對(duì)就業(yè)困難的家庭照顧者提供繼續(xù)教育和技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)，幫助其改變就業(yè)觀念、增強(qiáng)就業(yè)能力。借助現(xiàn)代信息技術(shù)或發(fā)展現(xiàn)代手工業(yè)，幫助城鎮(zhèn)家庭照顧者實(shí)現(xiàn)居家靈活就業(yè)。參照殘疾人就業(yè)的相關(guān)做法，通過(guò)稅收優(yōu)惠等特殊政策，鼓勵(lì)企業(yè)優(yōu)先吸納敬親孝老的就業(yè)困難人員；在一些重大工程項(xiàng)目和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，督促相關(guān)企業(yè)為敬親孝老的就業(yè)困難人員留出工作崗位；在公益性崗位安排方面按優(yōu)先順序向承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)的家庭照顧者傾斜。